2026年7月29日，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與國家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《“十五五”公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳工作方案》（國管節(jié)能〔2026〕161號(hào)）。方案明確提出，以2025年碳排放與能源資源消費(fèi)水平為基準(zhǔn)，到2030年，全國公共機(jī)構(gòu)單位建筑面積碳排放下降8.5%，單位建筑面積能耗下降5%，人均用水量下降3%。上述三項(xiàng)量化指標(biāo)，標(biāo)志著暖通空調(diào)制冷行業(yè)將迎來規(guī)模達(dá)數(shù)百億級(jí)的全新市場(chǎng)變革。
一、剛性考核：從“示范倡導(dǎo)”到“硬性約束”
本次方案的核心變革是推動(dòng)考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)剛性化轉(zhuǎn)型。公共機(jī)構(gòu)碳排放強(qiáng)度降低被納入碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核體系，人均用水量下降被納入水資源剛性約束制度考核，兩項(xiàng)指標(biāo)均實(shí)行年度核算、年度考核。方案進(jìn)一步提出“推進(jìn)能源資源消費(fèi)指標(biāo)與水電費(fèi)等支出銜接，強(qiáng)化預(yù)算約束作用”，這標(biāo)志著公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳工作正式從“示范創(chuàng)建階段”全面進(jìn)入“強(qiáng)度雙控+剛性考核”的提質(zhì)增效發(fā)展階段，由原先的自愿性推進(jìn)轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性考核約束。
對(duì)暖通空調(diào)制冷行業(yè)而言，這一轉(zhuǎn)型意味著相關(guān)改造需求已不再是可選的增量業(yè)務(wù)，而是公共機(jī)構(gòu)必須完成的剛性任務(wù)。暖通空調(diào)系統(tǒng)作為公共建筑能耗占比最高的用能系統(tǒng)，是公共機(jī)構(gòu)完成節(jié)能降碳考核目標(biāo)的核心抓手。
二、存量改造：數(shù)百億級(jí)市場(chǎng)的核心引擎
全國公共機(jī)構(gòu)數(shù)量超過158萬家，覆蓋黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所、文體場(chǎng)館等類型，既有建筑體量龐大，用能負(fù)荷穩(wěn)定。經(jīng)測(cè)算，“十五五”期間公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳改造預(yù)計(jì)將釋放約380億元的市場(chǎng)空間。
方案明確要求“持續(xù)開展公共機(jī)構(gòu)既有建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)及供暖、空調(diào)、照明、電梯、變配電、算力設(shè)施等綜合能源系統(tǒng)和重點(diǎn)用能設(shè)備節(jié)能降碳改造”，其中供暖與空調(diào)系統(tǒng)被列為優(yōu)先改造對(duì)象。與此同時(shí)，國務(wù)院印發(fā)的《“十五五”碳達(dá)峰行動(dòng)方案》也明確要求“支持更新淘汰公共建筑、交通樞紐等重點(diǎn)場(chǎng)所老舊低效制冷設(shè)備，推廣智能化中央空調(diào)系統(tǒng)”。
當(dāng)前，商業(yè)與公共建筑中約30%的暖通空調(diào)設(shè)備能效低于現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)，大量公共建筑仍在使用服役超過十年的老舊制冷供暖系統(tǒng)，普遍存在能效水平偏低、運(yùn)行管理粗放等問題。在8.5%碳排放強(qiáng)度與5%能耗強(qiáng)度的雙重約束下，上述老舊系統(tǒng)的更新改造已迫在眉睫。從冷水機(jī)組、空調(diào)箱到冷卻塔、水泵，從供暖鍋爐到換熱站，整個(gè)暖通制冷設(shè)備產(chǎn)業(yè)鏈都將迎來系統(tǒng)性更新升級(jí)浪潮。
三、能源結(jié)構(gòu)重塑：熱泵與電氣化的黃金時(shí)代
方案在優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面，提出兩項(xiàng)對(duì)行業(yè)發(fā)展具有關(guān)鍵影響的量化目標(biāo)：全國公共機(jī)構(gòu)煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的比例控制在5%以內(nèi)，終端用電占能源消費(fèi)總量的比例提升至65%。方案明確要求“全面淘汰老舊低效燃煤設(shè)施，積極利用熱泵等方式供熱”。
該政策導(dǎo)向?qū)εㄖ评湫袠I(yè)具有重要發(fā)展意義。傳統(tǒng)公共機(jī)構(gòu)供暖長(zhǎng)期依賴燃煤鍋爐與市政集中供熱，熱泵技術(shù)（包括空氣源熱泵、地源熱泵、水源熱泵等）可同時(shí)滿足供暖與制冷雙重需求，且運(yùn)行效率遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)供熱制冷方式，是落實(shí)“以電代煤”轉(zhuǎn)型最成熟的技術(shù)路徑。天津市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局2026年工作安排已明確提出“推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)以熱泵、電驅(qū)動(dòng)空調(diào)等替代傳統(tǒng)制冷供暖系統(tǒng)”。據(jù)此可以預(yù)判，“十五五”期間，公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域?qū)㈤_啟一場(chǎng)從“燃煤供暖”向“熱泵供暖制冷一體化”的大規(guī)模設(shè)備替代進(jìn)程。
四、智能躍遷：從“賣設(shè)備”到“賣服務(wù)”
方案明確要求“鼓勵(lì)配置能源管理系統(tǒng)”，“推動(dòng)能源資源計(jì)量升級(jí)，升級(jí)迭代全國公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源綜合信息平臺(tái)”，“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)助力實(shí)現(xiàn)能源資源消費(fèi)定額指標(biāo)管理、智能診斷、能效對(duì)標(biāo)、碳排放統(tǒng)計(jì)核算”。
這表明公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳正逐步從傳統(tǒng)的“設(shè)備節(jié)能”邁入“系統(tǒng)節(jié)能”與“智能運(yùn)營”的發(fā)展階段，樓宇自控系統(tǒng)也將從簡(jiǎn)單的設(shè)備啟停控制，升級(jí)為融合IoT感知、AI算法、基于數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建的智慧能源管理系統(tǒng)。未來，依托物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的智能控制系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理與預(yù)測(cè)性維護(hù)，能夠結(jié)合實(shí)際用能需求對(duì)運(yùn)行策略進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。
更為關(guān)鍵的是，上述方案明確提出“積極穩(wěn)妥推廣能源費(fèi)用托管等合同能源管理模式”，該模式為暖通空調(diào)制冷行業(yè)開辟了全新的商業(yè)化發(fā)展路徑：推動(dòng)行業(yè)主體由單一設(shè)備銷售制造商，向覆蓋“投資+建設(shè)+運(yùn)維+碳管理”的綜合能源服務(wù)商轉(zhuǎn)型。在能源費(fèi)用托管模式下，節(jié)能改造的投資由專業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)通過節(jié)能改造產(chǎn)生的能源費(fèi)用節(jié)約額回收投資并獲取收益。該模式既破解了公共機(jī)構(gòu)開展節(jié)能改造面臨的財(cái)政資金約束，也為服務(wù)企業(yè)構(gòu)建了持續(xù)穩(wěn)定的收益來源。
總之，《“十五五”公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳工作方案》錨定的碳排放下降8.5%、能耗下降5%、人均用水量下降3%三大核心指標(biāo)，正推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳市場(chǎng)格局重塑。暖通空調(diào)制冷系統(tǒng)作為公共建筑中占比超過40%的核心用能系統(tǒng)，無疑處于本輪政策紅利覆蓋的核心領(lǐng)域。
從老舊用能設(shè)備更新到熱泵系統(tǒng)規(guī)模化替代，從智慧能源管理平臺(tái)落地部署到能源費(fèi)用托管模式推廣，我國暖通空調(diào)制冷行業(yè)正迎來由設(shè)備制造商向綠色能源服務(wù)商轉(zhuǎn)型的歷史性發(fā)展機(jī)遇。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，率先完成技術(shù)升級(jí)、模式創(chuàng)新與服務(wù)轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)主體，將在規(guī)模達(dá)380億級(jí)乃至更廣闊的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中搶占先發(fā)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于行業(yè)企業(yè)而言，這一變革不僅是拓展商業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展機(jī)遇，更是參與國家綠色低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程、助力“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)代責(zé)任。
